Democracia Directa Moderna en la Nueva Constitución
Por: Pablo Razeto Barry.
La instauración de un sistema de Democracia Directa Moderna (DDM), como complemento de la Democracia Representativa, podría significar un punto de inflexión enormemente positivo en la historia de Chile. Según los académicos expertos en sistemas de democracia, el “estándar de oro” de la democracia directa es el llamado “mecanismo Suizo”. En esta columna explico este mecanismo adaptado a Chile y por qué su implementación aumentaría la estabilidad política del país, disminuiría los enfrentamientos violentos en las calles e incrementaría la legitimación de las instituciones políticas en crisis.
Democracia Directa Moderna
Se trata esencialmente de tres reglas y un “mecanismo”, que son posibles de implementar en la nueva Constitución.
Primero: cualquier propuesta de cambio constitucional o Tratado Internacional debe ser aprobada por la ciudadanía mediante Referéndum (Plebiscito).
Es decir, la clase política no puede cambiar la Constitución ni firmar acuerdos con otros países, sin el consentimiento de la ciudadanía mayoritaria.
Segundo: las personas tienen derecho a proponer Veto a leyes.
Para eso, desde que se aprueba una ley en el Parlamento, cualquier ciudadano tiene 100 días para inscribirse en el SERVEL y juntar 100.000 firmas, que apoyen la iniciativa de veto. Así, la ley se congela (no se publica en el Diario Oficial) y pasa a votación para la siguiente fecha de Referéndum, fechas que son establecidas con años de anticipación y corresponde a unos 4 o 5 días al año. Si en este Referéndum se aprueba el veto, entonces la ley simplemente no se promulga.
Tercero: los ciudadanos tienen el derecho a proponer iniciativas de reformas.
Para ello, cualquier persona puede ir al SERVEL e inscribir su propuesta (junto a 5 personas, conformando una comisión de iniciativa) y recolectar firmas durante máximo 18 meses. Si en ese período la comisión de iniciativa logra juntar 200.000 firmas, entonces ocurre lo siguiente. El parlamento o presidencia, según competa, pueden negociar con la comisión de iniciativa para que la comisión desista de llevarla a sufragio. El parlamento, por ejemplo, podría para ello juntar los votos parlamentarios suficientes para ofrecerle a la comisión de iniciativa aprobar una ley alternativa a la propuesta por la comisión, pero que responda a la necesidad que busca la iniciativa.
Si no hay acuerdo y la comisión continúa con la iniciativa, entonces va a Referéndum y el parlamento o presidencia (según competa), puede hacer una contrapropuesta que se incluye en el voto, de tal manera que, los ciudadanos tendrán tres opciones a escoger en el Referéndum (siempre en este orden, para que no haya confusión): la Iniciativa Ciudadana, la Contrapropuesta del Parlamento o Presidencia y la opción por el Rechazo de ambas propuestas.
Con estas tres reglas, los suizos crearon un mecanismo (retroalimentador, ver Figura 1) que asegura que las decisiones ciudadanas no puedan ser contrariadas por la clase política, pues cualquier decisión tomada por la Ciudadanía Mayoritaria mediante sufragio universal tiene carácter constitucional (equivalen a una “enmienda constitucional”). Este hecho, junto a la Primera Regla (ver arriba), que establece que cualquier cambio constitucional debe ser aprobado por la ciudadanía mediante referéndum, asegura que la clase política no pueda modificar una decisión ciudadana tomada democráticamente sin antes consultarlo a la misma ciudadanía democráticamente (Figura 1).
Figura 1: Una Decisión Ciudadana (veto de ley, iniciativa de reforma o aprobación de tratado internacional) tomada bajo sufragio universal (un ciudadano un voto) tiene carácter constitucional (a). Las acciones del aparato estatal están sujetas a la Constitución (b). La Constitución establece que si el aparato estatal (poder legislativo/ejecutivo) tiene una iniciativa de reforma de la Constitución (c), ésta debe ser aprobada por la ciudadanía mayoritaria mediante referéndum (d).
El mecanismo incluye también un rango de valores estricto respecto al número de firmas (entre 0,5% y 2% de los habitantes) y respecto al tiempo permitido para su recolección. En Suiza, el derecho a llevar un veto de ley a referéndum nacional requiere 50.000 firmas, y llevar una iniciativa de reforma requiere recolectar 100.000 firmas. (Puesto que en Chile tenemos 2,1 veces más habitantes que Suiza, el número de firmas debería ser aproximadamente el doble: 100.000 y 200.000, respectivamente, que son los valores que usé en la explicación del sistema más arriba). La importancia de la precisión en el porcentaje de firmas requerido está en que no puede ser demasiado bajo (pues haría demasiado fácil recolectar firmas, lo que saturaría el sistema con un excesivamente alto número de iniciativas de veto o reforma), pero tampoco puede ser demasiado alto (pues sería demasiado difícil recolectar firmas, excluyendo a minorías con pocos recursos de la posibilidad de hacer propuestas o incluso hasta a mayorías con recursos, y por lo mismo un excesivamente bajo número de iniciativas de veto o reforma, perdiendo legitimidad como mecanismo de democracia [1]).
Por las mismas razones también los tiempos deben ser precisos. En el caso del veto a leyes, no es bueno que una ley aprobada por el Congreso pase mucho tiempo sin promulgarse, pues genera incertidumbre, algo política y económicamente indeseable. En Suiza, 100 días ha demostrado ser una cantidad de tiempo razonable, que permite recolectar firmas, pero que no genera mayor incertidumbre en los marcos legales. A su vez, más de 18 meses para la recolección de firmas puede llevar a que el tema se dilate demasiado, evidenciando poca adhesión ciudadana real o que incluso un porcentaje de firmantes ya no esté vivo al finalizar la recolección [2].
Como destacan los académicos del área [3], el fenómeno más notable de este sistema (esencialmente de tres reglas y ciertos rangos en sus parámetros), es que en los países donde más estrictamente se aplican (como Suiza, Uruguay y algunos estados de E.E.U.U.) el principal efecto de este tipo de mecanismos es un efecto indirecto sobre el sistema de Democracia Representativa: alinea las acciones de la clase política con la voluntad de la ciudadanía mayoritaria. Y la razón no es difícil de imaginar. Ante amenaza de veto (Segunda Regla), el Parlamento tiende a no proponer o aprobar leyes claramente impopulares (incluyendo leyes corruptas, totalitaristas, etc.), pues de ser vetadas, significaría un bochorno político. Así mismo, bajo amenaza de iniciativa, los poderes del Estado tienden a hacerse cargo de la agenda que la ciudadanía demanda, ya que, de lo contrario, las personas pueden juntar firmas y someter dicha agenda a Referéndum. En otras palabras, la democracia directa hace que la democracia representativa represente mejor a la ciudadanía. En efecto Suiza y Uruguay son, respectivamente, los países más consensualistas de sus respectivos continentes [3], es decir, donde las leyes son aprobadas por mayor porcentaje de parlamentarios y de ciudadanos. Incluso se da el fenómeno, del lado perdedor tras un Referéndum, que también se declara satisfecho, porque su propuesta al menos recibió mucha atención y fue debatida (el “perdedor satisfecho”) [4].
Otro efecto esperable y constatado de este mecanismo es que evita el desorden social, porque canaliza las demandas ciudadanas de forma pacífica e institucional, evitando los enfrentamientos violentos. “Juntar firmas” se convierte en una alternativa ante el “salir a la calle”. Este hecho no es menor, porque (en segundo lugar) la estabilidad política y social es un atractor de inversiones económicas y un facilitador del desarrollo sostenible. Pero en primer lugar, porque que el conflicto y la rabia social no promueven el bien vivir de los habitantes de este país. Y esto incluyendo las rabias de distintos sectores sociales, porque también el “voto silencioso” del que no le gusta “salir a la calle” deja el silencio, cada día de Referéndum.
En particular, probablemente la DDM reduzca (o incluso detenga) el creciente conflicto social callejero que ha llevado incluso a militarizar las calles. Esta última semana en Colombia mucha gente salió a protestar a la calle porque el presidente impulsó una reforma que plantea un fuerte aumento de los impuestos a las personas, desde clase media baja hasta alta [además de otras tres reformas, ver 5]. En menos de una semana de protestas, y tras decenas de muertos y cientos de heridos en enfrentamientos con la policía, el Presidente de la República anuncia que va a desistir de la reforma. Fenómenos similares están ocurriendo sistemáticamente en muchos países con repúblicas democráticas (muy recomendado ver el documental “Winter on Fire” de Netflix). ¿Es lógico que la única forma de que la ciudadanía pueda tener alguna injerencia sobre las decisiones de sus gobernantes sea la protesta callejera? ¿Es democrático que los gobernantes tomen decisiones en base a las protestas callejeras, sin saber si éstas representan la opinión de la mayoría de los ciudadanos? Parece que la respuesta es no, y no.
El actual sistema puro de democracia representativa (sin DDM) sólo le da a la ciudadanía la posibilidad pacífica de injerencia sobre el Estado en el momento de votar por los nuevos miembros del gobierno y del parlamento, que son esencialmente militantes de (típicamente dos conglomerados de) partidos políticos. Pero, por un lado, los partidos son las instituciones sistemáticamente consideradas de la menor confiabilidad para la ciudadanía mayoritaria, actualmente con un 2% de aprobación [6], y no recibiendo más de un 5% de confianza, desde hace al menos 15 años [7] (y esta baja confianza es un fenómeno mundial: la confianza de los países de la OCDE en los partidos promedia un 17% [8]). Y por otro lado, tras la votación, la ciudadanía debe callar y acatar: no puede incidir sobre las decisiones y leyes que emitan los miembros elegidos desde el Estado. A menos, claro, que salga a protestar a las calles… [9].
La desconexión entre las decisiones de la clase política y la opinión de la ciudadanía mayoritaria es un fenómeno ya muy conocido, y que con el tiempo sólo se agudiza. Pero, sin la amenaza de veto ciudadano, ¿por qué un conglomerado de partidos políticos habría de abstenerse de intentar implantar una ley altamente contraria a la opinión de la ciudadanía ciudadana? En los hechos, dicha facción política sólo debe lograr un “acuerdo” con la facción política contraria, y esos acuerdos ocurren por diferentes razones (no necesariamente ligadas a la opinión de la ciudadana mayoritaria). Por ejemplo, dada la actual crisis política que enfrenta el Gobierno (representante del conglomerado de centro-derecha), la actual presidenta de la Cámara del Senado, Yasna Provoste (del conglomerado de centro-izquierda), ha logrado negociar la presentación del proyecto de nacionalización de los fondos de pensiones para aplicar el sistema de reparto universal. Sin embargo, las encuestas han mostrado que sólo un 13% de la ciudadanía está de acuerdo con el sistema de reparto universal [10]. Si estuviera implementada la DDM en Chile, un proyecto como el liderado por Yasna Provoste, ni siquiera sería presentado, pues es evidente que una parte de la ciudadanía lograría alcanzar firmas suficientes para llevar el veto a Referéndum, en el cual muy probablemente sería rechazado por la ciudadanía mayoritaria.
Argumentos chaqueteros y corajudos
Un argumento en contra de aplicar el sistema de DDM en Chile, que suele surgir por estos lares cuando uno habla de esto, expresado coloquialmente, es: “los suizos son bacanes, pero nosotros somos pencas, no tiene por qué funcionar acá algo que funciona allá”. Un buen contra-argumento, aunque también chaquetero, es que los Suizos implementaron este mecanismo hace más de 100 años, cuando “ellos también eran pencas” (no tenían educación primaria obligatoria, sufrían hambrunas y alta emigración, y sin todos los adelantos que hoy tenemos, tras más de 100 años). Pero, por lo demás –sigue el argumento ahora semi-chaquetero– “no somos Tan pencas”: la dinámica de la cobertura de la educación en Chile tiene una historia sistemáticamente exitosa (Figura 2).
Figura 2. Indicador de la dinámica de la cobertura educacional en Chile. Actualmente la cobertura bruta de personas (entre 18 y 24 años) con educación básica es casi 100%, educación media casi 100% y educación superior casi 50%.
Hoy en día, siendo Chile un país con 14 millones de personas mayores de edad, hay 1,7 millones de estudiantes en la educación superior actualmente (es decir, sin contar a los ya graduados, profesionales, profesores y académicos, o que ya pasaron por la educación superior). Además, los académicos chilenos, cabeza y docentes de las universidades chilenas (públicas y privadas), son los herederos y discípulos de una generación de académicos científicos naturales, sociales y humanistas del nivel del astrofísico José Maza y sus colegas, gracias a quienes como humanidad sabemos que el fin del Universo material será el “Gran Desgarro” (Big Rip), en que cada partícula elemental se separará de cada una de las otras, infinitamente. Del nivel de Humberto Maturana y Francisco Varela y sus colegas, gracias a quienes la comprensión científica de la esencia de la vida se volvió un programa de investigación teórico y práctico (Artificial Life). De los Premios Nobel de Literatura Gabriela Mistral y Pablo Neruda, y otras decenas de poetas de primer nivel mundial. Y la lista es muy larga, decenas de músicos, literatos, artistas plásticos, naturalistas, botánicos, zoólogos, paleontólogos, taxónomos, ecofisiólogos, economistas, historiadores, filósofos, matemáticos, etc., que pertenecen a la comunidad internacional de autoridades en materias académicas y culturales de nivel mundial. Lamentablemente, no hay formas bien sistematizadas para dar cuenta del nivel académico local. A falta de mejores indicadores objetivos, complemento lo anterior, a sabiendas de que como indicador es muy limitado, lo siguiente: los académicos chilenos son los que mayor número de investigaciones académicas en revistas indexadas producen por número de habitantes en Latinoamérica (Figura 3) [11].
Figura 3. Número de papers 2007 – 2012 corregido por número de habitantes en Latinoamérica [11].
Incluso cabe notar que el anterior indicador crece considerablemente cuando se calcula por número de investigadores. Por ejemplo, Argentina tiene el doble de investigadores por número de habitantes que Chile, por lo que la altura de las barra de Chile (en la Figura 3), en comparación con la altura de Argentina, se saldría por mucho del límite superior del gráfico. Y no se trata de que Argentina no tenga buena investigación científica: tienen tres Premios Nobel en ciencias, por nombrar sólo un dato de sus muchos logros. Y no puedo no mencionar, como ejemplo contingente y trascendental de todo lo anterior, el caso esperanzador de las terapias contra el COVID que están actualmente desarrollándose justamente en la academia universitaria chilena [12]. Y finalmente, la votación es más alta en las comunas con índices de mayor nivel socioeconómico [13], índices que también están correlacionados con mayor nivel educacional [14].
Frente a estos argumentos y contra-argumentos, chaqueteros y semi-chaqueteros, existe un argumento corajudo. Si pensamos en un ranking de los “Top Ten de la Democracia” en la historia, Chile probablemente ganaría dos puestos. Es el primer (y único) país que ha instaurado un gobierno socialista de forma democrática (algo incluso no considerado como posibilidad teórica por la doctrina socialista). Y es también el primer (y único) país que destituye a un dictador (gobernante no elegido democráticamente) de forma democrática (por votación mayoritaria en un sufragio universal), mediante el mecanismo establecido precisamente en la misma Constitución creada durante dicho gobierno. Propongo, como ilustración de la magnitud del ranking, los siguientes candidatos (a completar, y como primera propuesta, abierta a discusión):
1° Grecia (500 a.C.): Primeras sociedades estatales democráticas.
2° República Romana (500 a.C.): Primer imperio republicano (“imperio de la ley”)
3° EEUU (1776): Primera independencia de una colonia monárquica instaurando una república democrática.
4° Francia (1789): Primer derrocamiento irreversible de la monarquía hacia una república democrática.
5° Suiza (1850-1880): Primera democracia directa moderna (y actual “estándar de oro”).
6° Chile (1970): Primer gobierno socialista instaurado por democracia.
7° Chile (1989): Primer dictador destituido por democracia (en base a su propia constitución).
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¿La Democracia Directa Moderna es de Izquierda o Derecha?
La apuesta de la Democracia Directa Moderna es promover “más democracia” en contraposición a “menos democracia”, no se trata de “más izquierda” o “más derecha”. Tanto la izquierda como la derecha chilenas tienen una facción más democrática y otra más anti-democrática. La izquierda democrática se honra e identifica en la figura del expresidente Salvador Allende, a quien ubica como el principal responsable de llevar democráticamente el socialismo al gobierno (nuestro primer record histórico como democracia). La izquierda democrática tiende a no defender a los gobiernos totalitaristas, aun cuando compartan una ideología de izquierda. Por su parte, la derecha democrática se honra e identifica en la figura del exsenador Jaime Guzmán, a quien ubica como el principal responsable de la implementación del mecanismo de la Constitución que obligó por ley a someter la continuidad de la dictadura a votación democrática por sufragio universal, tras lo cual la ciudadanía destituyó a su dictador por votación mayoritaria (nuestro segundo record histórico como democracia). La derecha democrática tiende a no defender la violación a los derechos humanos del gobierno de Augusto Pinochet, pese a que compartan una ideología de derecha.
En Suiza, el sistema de democracia directa moderna, es defendido a brazo partido por las facciones de izquierda y de derecha, incluso cuando hubo un intento de debilitar el sistema de DDM, hasta los más grandes grupos económicos del país (el de Nestlé, entre ellos) se opusieron [3]. La DDM responde tanto a las preocupaciones típicamente de derecha (el daño y desestabilización social y económica producidos por las protestas, la sobre-consideración estatal de la presión de minorías ciudadanas en contraste con la opinión del “votante silencioso”), como a las típicamente de izquierda (el daño y desestabilización social y económica producidos por leyes que favorecen sólo a las minorías dueñas de los grandes capitales, la sobre-consideración estatal de la presión de minorías con intereses privados no orientados al bien común).
La comprensión de lo anterior es de la mayor importancia para que la DDM se logre implementar en la nueva Constitución. La nueva Constitución debiera representar a la mayor cantidad posible de ciudadanos de los distintos sectores y visiones políticas, y los artículos de la constitución deberán contar con al menos 2/3 del apoyo de los 155 miembros de la Convención Constitucional. Muchos piensan (incluyéndome) que será muy poco probable que 155 personas, con visiones tremendamente diversas y tratando de representar a sus votantes, logren redactar en tan poco tiempo (no más de un año) una Constitución suficientemente bien hecha como para que genere cambios profundos y positivos para la realidad del país, y que será más bien una corta declaración de “buenos deseos” (derecho a pensiones dignas, derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación, etc.). Sin embargo, la implementación de la DDM en esta nueva Constitución podría constituir un punto de inflexión muy positivo para la historia de Chile. Y esto no sólo por las razones anteriormente explicadas, sino también porque si la Constitución redactada en un año no es suficientemente buena para la opinión de la ciudadanía mayoritaria, esta Constitución podría seguir perfeccionándose durante décadas (o siglos), y siempre contando con la aprobación de la ciudadanía mayoritaria.
Democracia es el gobierno en base a la voluntad de la ciudadanía mayoritaria. Cómo vimos, el efecto principal de la DDM es que alinea a los poderes del Estado con la voluntad de la ciudadanía mayoritaria. Es decir, la DDM implica más democracia. La pregunta que debemos hacernos en Chile entonces es: ¿queremos más democracia? Afortunadamente para los que pensamos que sí, la moción por implementar la DDM en la nueva Constitución ya empezó a sumar Candidatos a la Convención Constitucional (tanto de listas de partidos de izquierda y derecha, como independientes): https://democraciadirectaenlaconstitucion.cl/candidaturas/ Para mí ésta ya es una buena razón para votar por ellos. Lo importante es que entendamos que se trata de una pregunta de nivel país, no de nivel ideologías.
NOTAS Y REFERENCIAS
[1] En efecto, en Chile existe una ley de democracia directa a nivel Municipal, que en los hechos poco o nada se aplica. https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0719-17902021000100063
[2] En cualquier caso, si los parámetros específicos aplicados a un país específico no resultan eficientes según la opinión ciudadana o del congreso, el congreso o cualquiera puede recolectar firmas y proponer un cambio en el número de firmas y tiempos de recolección, y la ciudadanía mayoritaria decidirá. Y se podrían cambiar así los parámetros dinámicamente, a medida que la sociedad evoluciona en el tiempo.
[3] Ver entrevista al académico David Altman, director y profesor del Instituto de Ciencia Política de la Universidad Católica de Chile, una autoridad en el tema: https://www.youtube.com/watch?v=iqBb-lP4G2Q
[6] Encuesta de abril 2012 del Centro de Estudios Públicos (CEP): https://www.cepchile.cl/cep/site/docs/20210428/20210428203501/encuesta_especial_cep_abril2021.pdf
[7]
[8]
[9] El que protestar sea la única alternativa al voto eleccionario, puede explicar, por ejemplo, que pese a que los chilenos creen mayoritariamente (77%) que la votación democrática es una forma de mejorar el país, casi un tercio (32%) cree que protestar también es una forma.
[11] En este punto vale mencionar que, al menos hace dos décadas, los criterios de CONICYT (actual ANIP) para financiar la investigación científica, así como los incentivos universitarios a la investigación, han tendido a privilegiar el alto impacto de las investigaciones por sobre el número de investigaciones (según índices de cuartil de impacto [Q1, Q2,…,Q5], suma del factor de impacto [IF] y/o ranking de impacto del Journal en que se publica, y otros criterios).
[12] https://comentarista.emol.com/1158942/16924301/Pablo-Razeto.html
[13] https://www.ciperchile.cl/2012/11/05/voto-voluntario-%E2%80%A6-%C2%A1y-votaron-mas-los-ricos/